简政放权被称为改革的“先手棋”，全面清理非行政许可审批项目无疑是这盘“先手棋”中的关键“棋子”。《经济参考报》记者在采访中发现，虽然目前非行政许可项目已启动大规模清理，但还存在一些“明放暗不放”的情况，部分行政许可变身非行政许可玩“数字游戏”。与行政许可相比，非行政许可设立的依据层次比较低、设立的程序不规范、不严格。这类事项的存在，直接导致很多不规范的行政行为，甚至成为滋生腐败的土壤。

　　明放暗不放清理玩“数字游戏”

　　近两年来，国务院各部门已取消和下放了600多项行政审批事项。各地政府也纷纷出台相应措施，从清理行政审批项目入手，进行“自我革命”。但《经济参考报》记者在采访中发现，一系列光鲜数字的背后也隐藏着一些“明放暗不放”的现象。“备案”、“证书发放”等非行政许可审批依然大量存在，许多审批事项换了个“马甲”继续游离于法律授权之外。

　　国家能源局煤炭司前副司长魏鹏远，利用负责煤矿基建的审批和项目改造核准工作，6年敛财折合人民币两亿多元。四川省公安厅治安管理总队原副总队长，利用分管民用爆炸物事务，下发“红头文件”，仅“推销”一次民用爆炸信息管理系统综合信息无线平台就获利600万元……十八大以来，各地查处的腐败案件表明，失控的审批权一次次为权力寻租提供了温床。

　　在5月12日国务院召开的推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上，国务院总理李克强指出，要推动政府简政放权向纵深发展，进一步释放市场活力和创造力，要由政府部门“端菜”变成人民群众“点菜”。

　　据了解，目前国务院部门行政审批事项还有约1000项左右，已经完成了本届政府承诺消减1/3行政审批事项的任务，国务院已开始将简政放权的工作推向深入。在5月6日的国务院常务会上，会议决定，依照依法行政要求，在去年大幅减少各部门非行政许可审批事项的基础上，彻底取消这一审批类别。

　　“虽然政府清理了大量的行政审批事项，但老百姓的感觉并不明显，问题在于背后还隐藏着一些‘数字游戏’。”长期致力于行政审批制度改革研究的四川大学法学院教授徐继敏说。

　　“清理掉的项目中有的是长期不用的；有的是把几个审批项目合并成一个，在下面挂很多子项；还有的把行政许可审批变个名字，做成类似于‘登记’、‘备案’、‘核准’的非行政许可审批事项。”他说。

　　非行政许可审批，是指不属于行政许可法调整的行政审批。事实上，非行政许可审批事项在中央和地方的政府部门实际工作中曾大量存在。国务院审改办新闻发言人李章泽说，国务院常务会议确定要清理的剩余的非行政许可审批事项有244项。

　　李章泽指出，与行政许可相比，非行政许可设立的依据层次比较低、设立的程序不规范、不严格。这类事项的存在，直接导致很多不规范的行政行为，甚至成为滋生腐败的土壤，有悖于依法治国的总体方略，在政府行为中是一个迫切需要清理和规范的“偏门”。

　　徐继敏指出，过去不管从中央还是地方的情况来看，都有为数不少的行政许可项目被纳入了非行政许可审批的范围，规避了《行政许可法》的约束。

　　“在2004年国务院设立的211项非行政许可审批项目中，大量是针对公民、法人或者其他组织的，需要行政机关作出许可的事项，实际上这些属于行政许可。如教育部承担的‘高等学校赴境外设立教育机构(含合作)及采取其他形式实施学历教育审批’就属于行政许可。”他说，“国务院部委是国务院工作部门，行政许可法取消了国务院部委设定行政许可的权力，但国务院部门采用设定核准、备案等措施，实施上也设定了行政许可。”

　　终结“法外授权”须动真格

　　非行政许可审批事项，作为制度的“灰色地带”，自寻创租设租，争权夺利，在出现问题时往往成为推卸责任的借口。要促进简政放权工作的进行，释放市场主体活力，充分调动企业积极性，需要彻底根除“非行政许可审批”这一“制度后门”。

　　“在过去，行政许可审批被纳入《行政许可法》的规定，非行政许可审批就被排除到法律规定之外，属于法外的‘自我授权’，事实上，老百姓做任何事情，如果要获得政府的审批或同意，它就应当是行政许可，应当被纳入《行政许可法》调整的范围。”徐继敏说。

　　2014年4月14日，国务院下发《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》。《通知》要求，清理工作要按照统一要求，分类处理，分步实施，该取消的一律取消，该调整的坚决调整，最终将面向公民、法人或其他组织的非行政许可审批事项取消或依法调整为行政许可，将面向地方政府等方面的非行政许可审批事项取消或调整为政府内部审批事项。

　　徐继敏对此解读道：“将来的行政审批分为两类：一是行政许可，二是内部审批，即政府针对内部行政机关的审批。政府针对行政相对人的行政审批都属于行政许可，将受到《行政许可法》约束。”

　　5月6日的国务院常务会议决定，对剩余的244项非行政许可审批事项进行分类清理：对中小企业信用担保机构免征营业税审批等49项予以取消，对保健食品注册审批等20项按程序转为行政许可，对其他不直接涉及公众或具有行政确认、奖励等性质的事项调整为政府内部审批或通过权力清单逐一规范。

　　财政部5月28日对外宣布，决定将涉及政府性基金立项审批、行政事业性收费项目审批、国际金融组织贷款捐赠事项审批和外国政府贷款事项审批4项非行政许可审批事项调整为政府内部审批事项。财政部表示，此次调整正是落实国务院决定精神的举措，要求各地区和各相关单位严格规范政府内部审批行为，明确审批的权限、范围、条件、程序、时限等，严格限制自由裁量权，优化审批流程，提高审批效率，不断提高财政管理的科学化规范化水平。

　　记者发现，目前在一些地方，取消非行政许可审批工作于2014年就已经启动。以四川为例，2014年底，该省决定取消省本级非行政许可审批40项，调整或并入现有行政许可审批事项3项，调整为政府内部审批事项29项，下放给下级政府内部审批事项2项。

　　四川省委编办政府机构编制处负责人表示，在目前全国尚无“非行政许可审批”的统一概念的背景下，四川省在清理非行政许可审批的过程中，采取列举式的方法，由省级各部门(单位)自行清理报送。“对于省政府已经明确转为服务事项的项目，只要属于审批事项的均予以清理，防止借‘服务事项’实施变相审批，以从根本上彻底取消‘非行政许可审批项目’。”

　　四川省体育局政策法规与宣传处处长殷旭举了一个例子，过去，四川所有从事射击竞技运动的单位都需要向省体育局进行备案，这是一个“前置程序”，随着全省射击运动学校的全覆盖，这项备案已无实际存在的意义，今年被彻底取消。

　　发挥市场机制精简政府机构

　　《经济参考报》记者在采访中了解到，要进一步推进行政审批制度改革，应当充分发挥市场机制和社会自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管闲事”，同时还应加大政府体制和机构调整。

　　2000年，农业部、原国家发展计划委员会、教育部、财政部、原卫生部、原国家质量技术监督局和原国家轻工业局等7部门联合启动实施了国家“学生饮用奶计划”，并印发《国家“学生饮用奶计划”暂行管理办法》，对学生饮用奶定点生产企业实行资格认定制度。根据规定，相关企业需向地方学生饮用奶工作机构进行申报，初审后再上报国家“学生饮用奶计划”办公室进行复审，经农业部、教育部、国家质量技术监督局、国家轻工业局共同认定方可取得供奶资格，有效期为3年。

　　“过去设置这个非行政审批事项的主要目的是为了保障学生奶的质量安全，尤其是对生产原料、成分配比、生产企业的供应能力进行审核。不管是出现质量安全问题，还是出现供应不足，都会影响整个学生饮用奶计划的实施，谁也负不起这个责任。”四川省农业厅兽医兽药处负责人说。

　　2013年9月5日，农业部等七部门联合发出《关于调整学生饮用奶计划推广工作方式的通知》，决定将国家“学生饮用奶计划”推广工作整体移交给中国奶业协会，在国家层面取消该审批事项，并于2014年1月1日正式生效。

　　业内人士指出，该审批事项的取消，体现了国家进一步的简政放权，调动了市场的积极性。

　　然而，记者调研发现，尽管从中国奶业协会的注册管理制度来看，不再需要地方进行审批，但相关企业仍然需要提前拿到地方学生奶工作机构的推荐信，才有可能成功注册。

　　“在四川，学生奶工作机构还没有进行改革，仍然和原来一样，是由农牧、质监、教育三个部门共同组成的工作小组，并有一个专家组比照新的要求对企业进行核查，然后出具推荐信。”四川省农业厅兽医兽药处负责人说，“下一步将按照国家层面的改革，将相关职能移交到四川省奶业协会。”

　　“过去的行政审批制度改革是一个政策性行为，没有纳入法治化轨道，要推进改革，还是应当回到《行政许可法》的规定，对不符合法律要求的一律取消。”徐继敏说。

　　他还指出，目前的行政审批制度改革都是政府内部运行，特别是在征求政府各个部门的意见时，由于牵扯众多部门利益，阻力很大。“涉及到政府权力的问题，应当属于法律规定的范畴，各级人大应当多发挥作用。”他说，“同时应当调动社会公众参与，引入社会中介机构对精简项目进行评估。”

　　学者建议，要进一步推进行政审批制度改革，应当充分发挥市场机制和社会自治的作用，建立“有限政府”，政府不要“多管闲事”。同时还应加大政府体制和机构调整。

 　　“当机构合并、精简后，很多审批自然就没有了。”徐继敏说。

   简政放权关键是转变政府职能角色

　　相比“行政许可审批”而言，“非行政许可审批”因为多了一个“非”字，从一开始就绕开了《行政许可法》的约束，并且成为一些取消和下放的行政许可审批事项“易容”和“藏身”之处。彻底取消“非行政许可审批”就是为了斩断一些政府部门绕过法律伸出去的那只“隐形手”，进一步转变政府职能，真正还市场以活力。

　　简政放权是本届中央政府全面深化改革的“牛鼻子”，两年多来，改革力度之大前所未有。其中，规范和改进审批行为，解决“审批多”、治理“审批难”，成为这场政府自我革命在操作层面的重要抓手。但必须注意的是，衡量简政放权的实效，不能只看取消和下放了多少事项，更重要是看政府的职能角色是否得到潜移默化的转变。

　　经过多轮多次的政府行政体制改革，审批“当关”、公章“旅行”、公文“长征”等乱象之所以仍然存在，“印把子”之所以长期成为破除阻碍创新发展的“堵点”、影响干事创业的“痛点”和市场监管的“盲点”，除了在利益驱动之下为寻租保留空间，很大程度上还源自于传统管理方式的惯性和路径依赖。一些地方与部门“以批代管”，把审批当做行政管理的主要手段，甚至是面向社会和企业“刷存在感”的工具，既缺乏服务的意识，也欠缺监管的能力。

　　以最近引发热议的各类“奇葩证明”为例，这种行政管理手段，不仅没有站在被服务对象的角度，以效率和方便程度来思考和开展行政行为，反而要求被服务者提供各种证明之后才能提供某项服务。显然，相关部门要求提供这些“证明”的直接目的是为了消除自身的信息筛选和核实义务，在事前免除其可能存在的事中和事后责任风险。

　　“非行政审批”更是这种服务意识和监管能力欠缺的典型表现。有媒体报道指出，现在非行政审批事项比较混乱且群众反映问题多的，主要集中在政府财政优惠待遇(比如政府基金使用、税费减免、进入政府产业园区等)和授予荣誉称号等审批事项，而这些审批通常又由一些与相关部门有千丝万缕联系的行业协会、中介组织把控，其“二政府”的影子若隐若现。

　　实际上，一些地方和部门三番五次扯皮，推动审批事项积极性不强，说得最多的一条拒绝理由就是：“出了事谁负责”。尤其是在《行政许可法》颁布实施后，“为了保证不出事”，一些无法可依的行政审批事项“化身”为非行政审批事项继续存在；一些非行政审批事项在取消和下放的过程中，或通过“加减乘除”的技术处理保留下来，或审批流程改名换姓后被一些协会、中介组织原封不动地继承，使得改革的效果大打折扣。

　　同时，非行政审批事项被彻底取消后，不少真正被“削权”的部门感到不适，还“因为怕出事”，不敢做决定、不敢担当。比如，一些法律法规有明确规定、基层科室执行即可的事项，也非要提到单位的决策层再拍一次板，不仅多此一举，反而制约了行政效能的发挥。

　　这正是因为旧的以权力干预为中心的管理习惯没改掉，新的以服务和效率为准绳的管理办法没形成。值得注意的是，政府行政职能改革要求减少事前审批，并不是为了减少政府对市场的责任，相反，通过事中事后监管机制的设立，政府必须学会更加多元和有效地管理，肩负的责任只会更重。

　　政府的管理其实是提供面向社会个人和企业法人的公共产品，审批并不是为了彰显权力的存在而“层层设卡”，而是建立利民惠经的“绿色通道”。站在服务对象的角度为管理注入“服务”的基因，应是政府职能转变的重要原则。

　　与此同时，彻底取消非行政审批事项，目的是为了划定政府权力的边界、不玩“模糊权力”，进而打造有序审批、阳光审批、效能审批，这将更加考验政府在依法行政背景下的责任担当和主动作为，从而真正为激发市场活力清障。