2022年12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》(以下简称“意见”)正式对外发布，引起社会高度关注。《意见》的发布将有利于充分发挥数据要素作用，赋能实体经济，推动经济高质量发展；有利于做强做优做大数字经济，应对科技革命和产业变革，构筑国际竞争新优势，对加快培育我国数字化时代下的数据要素市场具有划时代的里程碑意义。

构建数据基础制度

破解数据要素价值释放难题

早在2020年4月，中共中央、国务院发布《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，首次明确将“数据”与土地、劳动力、资本、技术等并列，将其列为生产要素，提出“加快培育数据要素市场”。当下，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》的推出标志我国初步形成数据基础制度的“四梁八柱”。

一、创造性提出数据产权“三权分置”

数据产权问题是一直制约数字经济发展的难题。“数据二十条”以解决市场主体遇到的实际问题为导向，创新数据产权观念，淡化所有权、强调使用权，聚焦数据使用权流通，创造性提出建立数据资源持有权、数据加工使用权和数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架，构建中国特色数据产权制度体系。

二、加强数据流通交易顶层设计

由于数据特性复杂，数据交易存在确权难、定价难、互信难、监管难等挑战。“数据二十条”提出从流通规则、交易市场、服务生态等方面加强数据流通交易顶层设计，建立数据流通准入标准规则，探索开展数据质量标准化体系建设；统筹优化全国数据交易场所规划布局，出台数据交易场所管理办法，构建多层次市场交易体系；培育数据商和第三方专业服务机构两类主体。其中，第三方专业服务机构是指围绕着数据资源化、产品化、资产化进程以及流通交易各个环节中的第三方服务商，列举了11类专业化的服务商，资产评估榜上有名。

三、资产评估应为破解数据要素价值释放难题做贡献

“数据二十条”强调，支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价。数据资产成为核心生产要素的前提就是价值计量与交易流转，为此，需要推动完善数据价值评估等标准体系建设。中国资产评估协会早在2019年就发布了《资产评估专家指引第9号——数据资产评估》，今年又起草了《数据资产评估指导意见(审议稿)》，旨在为日益增长的数据资产评估相关业务需求做好技术支持。资产评估已成为推动数据资产交易中不可或缺的重要环节，在数据交易过程中进行独立公允的第三方数据资产价值评估服务，可以为交易双方提供数据产品价值的参考依据，促进流转，达成交易。

此外，要探索完善数据要素产权、定价、流通、交易等方面的政策标准和体制机制，加强数据产权保护、数据要素市场制度建设、数据要素价格形成机制等理论研究和立法研究，更好发挥数据要素的积极作用。“数据二十条”既顺应了经济社会数字化发展到深层次后迫切要求从生产要素这一价值源泉处寻求发展新动能的客观规律，也是对当前社会各界苦于没有解决数据基础性问题而无法将海量数据价值全面开发出来这一现实痛点的政策响应，在数据要素价值释放历程中具有里程碑式的重大意义。

激活数据要素价值

赋能实体经济发展

《意见》提出二十条重要举措，初步搭建了我国数据基础制度体系，充分激活了数据要素价值，有助于赋能实体经济发展，推动构建新发展格局，加快构建与数据生产力相适应的生产关系。

意见实际提到了四个方面，首先是确权，即建立保障权益、合规使用的数据产权制度；其次是数据的流通和交易，即建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度；再次是价值的分配机制，即建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度；最后是安全保障治理机制，即建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度。意见提到的这四个主要方面标志着我国迈出了数据要素市场化的重要一步，为习总书记提到的“做大、做优、做强我国的数字经济”提供了制度保障，为构建未来的数字政府、数字社会奠定了基础。

首先，确权部分。数字经济时代，数据成为新的生产要素，必然要从资源转化为资产。资产就要确权，而且在实际的数据交易时，避免不了的也是确权问题，但《意见》模糊了数据所有权，创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。《意见》本身的目的是探讨如何让数据发挥价值，而不是解决还不成熟的数据所有权的立法问题。

其次，数据的流通和交易。建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度有助于打破数据壁垒，增加了数据交易方式。比如，银行的个人金融数据，海关的进出口数据，各种平台的个人数据，原来是不能共享的，但是如果有了制度支撑，有助于未来需要时的数据合规共享，提高数据的价值释放，有助于构建可信流通体系，促进数据高效流通使用、赋能实体经济。

再次，价值的分配机制。价值分配需效率和公平，《意见》充分考虑数据要素的特性，体现了数据要素的初次分配、二次分配和三次分配的基本规律，有助于统筹推进数据收益分配。另外，该部分还提出了保障公平的机制，更强调了公平，更加关注公共利益和相对弱势群体。

最后，安全保障治理机制。《意见》指出要创新政府数据治理机制、压实企业的数据治理责任、充分发挥社会力量多方参与的协同治理作用，强调了发挥数据要素的作用就要把安全贯穿数据治理全过程，以安全保发展，在发展中求安全，发挥数据资产的价值最重要的是保安全，要在发展中维护国家的数据安全，保护个人信息和商业秘密。《意见》还体现出数据安全和网络安全是不同的，要在落实网络安全等级保护制度的基础上全面加强数据安全保护工作。

从评估角度来看，《意见》指出“用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价”。数据价值的生成自然会带来价格的评估，虽然中评协2019年发布了《资产评估专家指引第9号——数据资产评估》，但在资产评估实务中，如何识别数据资产，即可辨识性，如何合理分析数据资产的价值影响因素并加以量化，如何评估数据资产的动态价值，依然面临诸多挑战，需要进一步深入研究。另外，数据资产是评估行业信息化服务的抓手，评估机构要通过整合信息化管理过程中沉淀的数据要素，提高资产评估过程中的信息化服务能力。

厘清数据资产和技术界限

避免重复评估

每个年份都有其热点问题，数据资产无疑是今年的大热点。从党中央、国务院的文件，到资本市场和会计、评估等专业领域的热议，再到新闻媒体、社会公众的高度关注。《意见》中提出搭建了我国数据基础制度体系的思路和框架，在实施中有几个问题需要引起关注：

第一，专业问题需要专业解读和谨慎研究。财政部在2022年12月9日发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定(征求意见稿)》。在此征求意见稿中，会计准则制定部门使用了“数据资源”这一术语，明显区别于坊间所使用的数据资产概念。这表明从会计准则的严谨角度，并不是一般意义上的数据资源都可以称为数据资产。这不仅仅是术语上的区别，更表明一项资源是否构成资产需要符合严格定义，需要证明其满足了定义中的严格条件。如果符合会计上严格的定义，征求意见稿也指出需要根据不同情况分别按照无形资产和存货等现有的会计准则进行处理，并不是很多文章所热议的“数据资产按价值计量”。

第二，数据资产的评估(假设能够符合资产定义的话)如同所有其他资产一样，从评估的角度需要遵守共同的思路和路径，即某项资产进行评估，必须对其定义、属性、法律权属、权益归属等有清晰的认识，也需要缕清其与其他资产的关系(是否交叉、是否重合)，更需要对影响其资产价值的各项因素进行分类。到目前为止，上述三个层面的问题还远没有取得学术和实务上的共识。以无形资产估值的发展为例，经过多年、实务界和理论界共同研究，才在无形资产的内涵和价值影响因素上取得共识，无形资产估值理论和实践也因而得以不断发展。但同时我们也应注意到，现有社会实践和理论研究仍不能对企业内生无形资产(internally generated intangibles)形成共识，导致这一领域的会计与估值争议仍未取得进展与突破。因此，我们需要认识到新兴的数据资产的认可、计量之路不可能一蹴而就，也需要历经和无形资产价值评估类似的历程。

第三，在数据资产的理论研究和实务中需要保持应有的谨慎。判断应基于充分的理论研究和实务摸索。数据资产价值评估需要对评估目的、用途、评估标的以及评估基本要素等进行深入研讨，尤其需要细致研讨数据资产是否与已经列入会计计量或评估范围的某些技术之间是否存在交叉或重复，需要厘清数据资产与加工、处理某类数据提供增值服务的技术之间的区别，避免产生重复估值问题。目前技术的估值相对已经比较成熟，因此需细致考量数据资产单独进行评估的目的和意义以及适合于数据资产的价值评估方法和模型。

加快推进数据资源资产化

健全数据资产评估体系

《意见》从数据产权制度、流通和交易制度、分配制度、治理制度四个方面构建数据基础制度，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济。

一种生产要素只有通过交易流通，才能实现不断配置优化，在生产过程中发挥作用，促进经济社会发展。随着数字经济的快速发展，数据资源日益增长。但数据资源难以交易流通已成为发挥数据要素作用的关键制约因素。“数据二十条”为解决数据资源交易流通问题提供了方向和具体的措施。“数据二十条”指出，要“有序培育数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力。”事实上，早在2019年底，中国资产评估协会就发布了《资产评估专家指引第9号——数据资产评估》，为数据资产评估提供了一个框架性意见。然而，在实践中数据资产评估仍面临诸多难题，成为数据资源流通和交易的重要制约环节。如何发挥资产评估的价值发现和价值评价功能，可以考虑从以下两个方面着力：

一是进一步完善数据资源资产化相关制度。交易在资源优化配置中发挥着基础性作用，但资源交易的前提是产权。“数据二十条”提出“建立保障权益、合规使用的数据产权制度”，抓住了数据要素优化配置的关键，但数据产权制度的确立并非易事。首先要明确数据资源与知识产权的关系，加快数据知识产权保护立法。《“十四五”国家知识产权保护和运用规划》提出“数据知识产权保护”作为专项工程，要求深入研究数据的产权属性，探索开展数据知识产权保护立法研究，推动完善涉及数据知识产权保护的法律法规。其次，要明确数据资源的权益类型。“数据二十条”提出“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”，为数据要素确权提供了一个思路。但是，数据资源产权界定立法中还应明确数据产权的人身权与财产权的权益类型和内容，并构建相应的产权保护体系，从而与《民法典》实现统一。再次，在立法基础上，加快推进数据资源的会计处理，实现企业数据资源资产化。2022年12月9日，财政部发布《企业数据资源相关会计处理暂行规定(征求意见稿)》，明确适用于企业按照企业会计准则相关规定确认为无形资产或存货等资产类别的数据资源，以及企业合法拥有或控制的、预期会给企业带来经济利益的、但由于不满足企业会计准则相关资产确认条件而未确认为资产的数据资源的相关会计处理。但由于数据资源形成的复杂性和对象的动态性，需要进一步关注数据资源资产化与传统无形资产的差异。

二是健全数据资产评估体系。虽然中国资产评估协会发布了《资产评估专家指引第9 号——数据资产评估》，但该指引只是一种专家建议，并未上升到评估准则层面。因此需要加快数据资产评估相关准则的制定和完善。首先，化解数据资产评估面临的评估对象和范围界定难题。数据资产的内涵需要进一步明确，需要把数据资产和数据处理技术进行区分，把数据资产和基于数据资源开发的知识、数据产品或服务进行区分，把数据资产的所有权价值评估与部分组合权益价值评估进行区分，避免数据资产对象界定的泛化，防止数据资产与其他知识产权的重复评估。其次，针对数据资产特点完善评估方法的运用。无论采用何种评估方法，都需要关注数据资产的形成过程和应用场景，分析数据资产在企业价值创造中发挥的功能和作用。需要特别关注不同类型数据资产规模、时效性与数据资产价值之间的非线性关系。着力构建数据资产交易案例库，为数据资产评估提供可供参考的交易数据以提高评估参数选择的合理性。最后，应加大对数据资产评估业务的扶持。在数据资产交易市场还不活跃的阶段，数据资产评估市场存在风险和收益的不对称性而导致市场失灵，需要一定的市场扶持政策，支持评估机构提升专业能力，开拓数据资产评估业务。

明晰数据产权

促进数据要素流通和交易

作为数字经济时代新的生产要素，数据具有可复制性，非标准化，权属关系复杂，与个人隐私和国家安全都有关联性等特征，真正的数据交易，就在于权属的交易，数据权属交易的对象通常只是一个或多个子权利，数字产权制度的建立将对数据交易的长期健康发展产生深远的影响。  

《意见》提出构建数据基础制度的一个前提，一条主线和一个重点，即“以维护国家数据安全、保护个人信息和商业秘密为前提”、“以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线”，“以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点”，并强调要深入参与国际高标准数字规则制定，构建适应数据特征、符合数字经济发展规律、保障国家数据安全、彰显创新引领的数据基础制度。

《意见》提出了遵循发展规律，创新制度安排；坚持共享共用，释放价值红利；强化优质供给，促进合规流通；完善治理体系，保障安全发展；深化开放合作，实现互利共赢等五项工作原则。

上述工作原则的核心就是要充分认识和把握数据产权、流通、交易、使用、分配、治理、安全等基本规律，在实践中不断完善，探索和发展，促进形成与数字生产力相适应的新型生产关系，形成依法规范、共同参与、各取所需、共享红利的发展模式，实现数据流通全过程动态管理，在合规流通使用中激活数据价值，强化数据安全保障体系建设，加强数据分类分级管理并积极参与数据跨境流动国际规则制定。

在如何建立保障权益、合规使用的数据产权制度方面，《意见》指出要探索建立数据产权制度，推动数据产权结构性分置和有序流通，结合数据要素特性强化高质量数据要素供给；在国家数据分类分级保护制度下，推进数据分类分级确权授权使用和市场化流通交易，健全数据要素权益保护制度，逐步形成具有中国特色的数据产权制度体系。明确提出要建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制，推进非公共数据按市场化方式“共同使用、共享收益”的新模式，为激活数据要素价值创造和价值实现提供基础性制度保障，研究数据产权登记新方式。在保障安全前提下，推动数据处理者依法依规对原始数据进行开发利用，支持数据处理者依法依规行使数据应用相关权利，促进数据使用价值复用与充分利用，促进数据使用权交换和市场化流通。

对于公共数据，要加强汇聚共享和开放开发，强化统筹授权使用和管理，推进互联互通，打破“数据孤岛”，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，以模型、核验等产品和服务等形式向社会提供的新思路。对于各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，鼓励探索企业数据授权使用新模式。对承载个人信息的数据，推动数据处理者按照个人授权范围依法依规采集、持有、托管和使用数据，探索由受托者代表个人利益，监督市场主体对个人信息数据进行采集、加工、使用的机制。

在产权制度建立的前提下，合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度以及体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度将得以建立和实现，《意见》提出要完善和规范数据流通规则，构建促进使用和流通、场内场外相结合的交易制度体系，规范引导场外交易，培育壮大场内交易；有序发展数据跨境流通和交易，建立数据来源可确认、使用范围可界定、流通过程可追溯、安全风险可防范的数据可信流通体系。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。完善数据要素市场化配置机制，扩大数据要素市场化配置范围和按价值贡献参与分配渠道。完善数据要素收益的再分配调节机制，让全体人民更好共享数字经济发展成果。

除通过全流程合规治理，确保流通数据来源合法、隐私保护到位、流通和交易规范外，支持探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制，推动用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价，制定全国统一的数据交易、安全等标准体系，降低交易成本，培育数据商并有序培育数据集成、数据经纪、合规认证、安全审计、数据公证、数据保险、数据托管、资产评估、争议仲裁、风险评估、人才培训等第三方专业服务机构，提升数据流通和交易全流程服务能力。健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬机制，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，着重保护数据要素各参与方的投入产出收益，依法依规维护数据资源资产权益，推动数据要素收益向数据价值和使用价值的创造者合理倾斜，确保在开发挖掘数据价值各环节的投入有相应回报，强化基于数据价值创造和价值实现的激励导向。

构建高效数据要素市场

合理评估数据资产价值

《意见》对建立数据产权制度、数据要素流通和交易制度、数据要素收益分配制度、数据要素治理制度提出了明确要求，这对于构建数据要素市场、促进数字经济发展具有重要意义。

《意见》中明确了几个关键要点：一是构建清晰的数据产权制度体系。《意见》中明确要建立公共数据、企业数据、个人数据的分类分级确权授权制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。二是探索多样化、符合数据要素特性的定价模式和价格形成机制。明确了公共数据、企业和个人信息数据的定价模式，指明用于数字化发展的公共数据按政府指导定价有偿使用，企业与个人信息数据市场自主定价。三是健全数据价值分配机制。建立数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，保护数据要素各参与方的投入产出收益，建立健全更加合理的市场评价机制。四是构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。《意见》指出要构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。

构建数据基础制度，更好发挥数据要素作用，未来还需要明确几个关键问题的解答方案。一是厘清产权、所有权和产权运行机制之间的关系。《意见》对产权运行机制进行了较为清晰的规定，但具体实施中还应明确如何界定数据资产的产权，区分好产权、所有权和产权运行机制之间的关系，以促使数据在产权清晰的基础上实现产权运行良性机制。二是数据定价中如何充分发挥第三方中介机构的作用。如何采取有效措施，促使第三方服务机构在多样化的数据资产定价中发挥积极作用，促进数据的高效运用和数据资产定价合理化，提升数据资产交易效率是需要关注的问题。三是如何构建良好的数据要素收益分配机制。促进数据要素的流通交易，实现数据价值链的良性耦合是构建数据要素市场的目标。健全数据价值分配机制中应使劳动者的劳动有所回报，但数据的外部性、投入和产出的多元化特征以及与技术的共联性使得其收益分配仍然存在很多难点，加强数据价值链的理论研究，探索如何根据数据价值链的增值过程分析数据对收益的贡献度以及对相关主体进行合理的收益分配值得理论界和实务界进行关注和探究。四是如何真正构建政府、企业、社会多方协同的治理模式。在数据要素治理中，政府、企业和社会力量之间形成合力很重要。如何明确区分政府、企业和市场协同治理之间的清晰边界，促使三方形成协同互补效应，实现政府、行业和市场各司其职，相互配合，打造有效市场和有为政府相结合，政府治理、企业治理和市场协同治理三位一体的治理体系需要继续思考。

立足于资产评估的视角，在构建数据要素市场中，合理评估数据资产的价值非常关键。数据可以通过转让、出售、投资、抵押、租赁等各种形式进行交易，或者通过将数据和其他资产组合在一起进行交易，可以直接或间接地产生价值。合理确定数据的价值非常关键。应该说，我们现在已经拥有了较为完善的资产评估方法和模型，但是也应看到现有的数据价值评估方法存在一些问题和难点。如估算数据的重置成本较为困难，造成数据资产贬值的时效性因素难以量化，导致成本法的应用存在困难。收益法中如何确定数据资产对应的折现率，预测数据资产的未来收益、收益分成率等参数仍然存在疑义。市场法中如何选择可比交易案例，调整哪些差异因素等仍然存在争议。目前通用的评估方法在进行数据价值评估时具有一定的局限性，所以应进一步改进和优化现有的数据价值评估方法的模型选择和参数确定，同时促进新方法和新模型的研发和应用，推进创新型评估模型在数据价值评估中的应用，构建起基于数字经济时代、综合考虑数据资产价值驱动因素和特征的价值评估新方法。